교육감 직선제

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시어머니만 둘…교육 정치판 만든 '교육감 직선제' 없애라 [노정태가 고발한다]

<<교육감 직선제 찬성의 글>>

성현석서울시교육청 대변인

정치성 짙은 교육감 직선제가 청렴과 복지확대로 이어졌다

노정태 작가의 글 잘 읽었습니다. 그는 “교육의 자주성, 전문성, 정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다”라는 헌법 제31조 4항이 교육감 직선제 유지의 논거라고 했습니다. 헌법 제31조 4항은 크게 두 가지 주장에서 주로 인용됩니다. 첫째, 독립적인 교육자치가 이뤄져야 한다는 주장입니다. 둘째, 교육감 후보 정당 공천을 반대하는 주장입니다.

교육감 선거는 헌법 제31조 4항 및 지방교육자치에 관한 법률의 취지에 따른 교육자치가 이뤄지게끔 하는 절차 가운데 일부입니다. 합리적인 토론이 이뤄지려면, 직선제, 간선제, 임명제 가운데 어느 쪽이 더 충실한 교육자치를 보장할 수 있는 방식인지에 대해 따져봐야 합니다. 요컨대 과거와 같은 임명제 혹은 간선제가 더 충실한 교육자치를 보장한다는 근거가 있다면, 직선제 폐지가 타당할 것입니다. 반대로 여러 한계와 문제에도 불구하고, 직선제가 교육자치에 더 가까운 방식이라면, 직선제를 유지하는 가운데서 개선책을 찾아야 합니다.

현행 교육감 선거 방식에 따른 한계와 문제에 대해선, 다양한 토론이 진행돼왔습니다. 주민 직선 교육감 후보 공천방식을 둘러싼 논쟁도 있습니다. 예컨대 지방자치단체장과 교육감이 공동 등록하거나 러닝메이트 방식으로 출마하자는 등의 주장도 나옵니다.

또 교육 현장을 잘 아는 현직 교원이 교육감으로 출마할 수 없는 문제 역시 직선제 존폐와는 다른 범주입니다. 이는 교원의 정치적 기본권에 관한 문제입니다. 즉, 교원의 피선거권을 제한하는 법률이 그대로라면, 교육감 선거 방식을 예전의 간선제 방식으로 되돌린다고 해도, 현직 교원은 교육감이 될 수 없습니다.

직선제 그 자체의 문제와 직선제를 운용하는 방식에 따라 다르게 발생할 수 있는 문제는 구별해야 합니다. 후자를 근거로 직선제 폐지를 주장한다면, 이는 논리적인 비약입니다.

그렇다면, 헌법과 법률이 규정한 교육자치의 취지를 가장 잘 구현할 수 있는 교육감 선출 방식은 직선제, 간선제, 임명제 가운데 어느 것일까요? 사람마다 생각이 다를 것입니다. 이는 교육청의 업무 범위를 벗어나는 질문이며, 국민의 대표가 모인 국회에서 결정할 사안입니다.

다만 교육감 선출 방식이 임명제에서 간선제로, 간선제에서 직선제로 진화하면서 쌓인 긍정적인 효과에 대한 말씀은 드릴 수 있습니다. 물론, 역사에서 가정은 없으므로 이 같은 긍정적인 효과가 꼭 직선제 때문인지, 예전의 간선제나 임명제를 유지해도 거둘 수 있는 효과였는지를 엄밀하게 판정할 수는 없습니다. 다만 교육행정이 일정하게 정치적인 성격을 띠면서, 시민과 언론의 감시에 예민해지고, 학교 밖의 긍정적인 변화를 학교 안으로 끌어들이는데 적극성을 띠게 됐다는 점은 분명합니다.

관선 교육감, 관치 교육행정에서 주민 직선 교육감 체제로 바뀌면서 생겨난 긍정적인 효과 가운데 첫 번째는 청렴입니다. 부패에서 청렴으로 나아가는 과정은 매우 점진적인 까닭에 당장은 변화를 체감하기 어렵습니다. 하지만 직선제가 도입될 당시와 지금을 비교해보면, 확연한 변화를 느낄 수 있습니다. 2010년 2월 8일 중앙일보엔 서울교육청 하이힐 폭행 장학사의 “나만 뇌물 줬나… ”라는 발언을 담은 기사가 있습니다. 2008년 초 인사 비리가 2년 뒤 술자리 폭행 사건을 계기로 터져 나왔다는 내용입니다. 당시는 교육감 선거가 간선제 방식으로 이뤄지던 때입니다. 촌지 수수 등 다양한 비리 사건 관련 기사도 어렵지 않게 찾을 수 있습니다.

하지만 교육감 직선제가 자리 잡은 뒤에는 적어도 교육 현장의 비리는 확연히 줄었습니다. 부정 청탁 및 금품 등 수수의 금지에 관한 법률(김영란법)의 시행 등 교육 외부의 변화도 영향을 미쳤지만, 교육감 직선제의 효과도 크게 작용했습니다. 교육감 개인이 유난히 착하고 깨끗하기 때문이 아니라, 제도의 유인 자체가 그렇게 작동합니다. 주민 직선 교육감은 표를 의식해야 하므로, 학생과 학부모가 몸으로 경험하는 비리에 대해선 단호한 입장을 취할 수밖에 없습니다. 노 작가가 언급한 비리 건 역시 학교 현장의 문제는 아니며 교육감 후보의 문제입니다. 그 역시 직선제 때문인지, 아니면 직선제를 운용하는 방식 때문인지도 불분명합니다. 적어도 학교 현장에서 학생, 교사, 학부모가 직접 체감하는 비리를 줄이는 데는 교육감 직선제가 효과적이었다고 봅니다.

두 번째는 복지입니다. 교육감 선출 방식은 정치성이 거의 없는 임명제, 정치성이 옅은 간선제, 정치성이 짙은 직선제 순으로 변화해 왔습니다. 교육감 선출에 더 많은 시민이 참여할수록, 즉 정치성이 짙어질수록 교육복지가 확대돼왔습니다. 친환경 무상급식 도입이 교육감 직선제 시대와 함께 이뤄진 것은 직선제가 지닌 성격과 관련이 있습니다. 학교 밖 청소년, 다문화 학생, 난독 및 난산 학생, 경계성 지능 학생 등에 대한 학습복지가 강화된 것 역시 교육감 직선제 도입과 떼놓고 설명할 수 없습니다. 물론 역사에 가정은 없으므로, 임명제나 간선제가 유지됐을 때도 이 같은 복지제도가 도입됐을지에 대해 엄밀하게 판정할 수는 없습니다. 다만 직선제 교육감은 선거 때문에라도 전통적인 학교 교육의 바깥, 그리고 공론장에서 잘 드러나지 않는 이들을 의식할 수밖에 없는 유인이 있습니다. 또 어느 정도 정치성을 띠고 있다는 점은 중앙 정부 혹은 다른 지자체와 갈등을 무릅쓰고서라도 복지를 확대할 동기를 부여합니다. 반면, 임명제 혹은 간선제 교육감은 이 같은 유인이 거의 없거나 약합니다.

지난 10여 년 동안, 기존의 교실에서 소외된 어린이, 청소년에 대한 복지가 꾸준히 확대된 배경에는 교육감 선출 방식의 변화가 있다고 봅니다.

물론 교육복지 확대의 계기가 됐던 무상급식, 그리고 이후 도입된 다양한 교육 안전망 정책에 대한 입장 역시 사람마다 다를 수 있습니다. 이에 대해선, 무상급식 주민투표가 있었던 11년 전의 통계를 인용하는 것으로 설명을 대신하겠습니다. 2011년 당시 서울의 일부 자치구에선 모든 학교가 중식 지원 비율, 즉 급식비를 못 내는 학생 비율이 0%를 기록했습니다. 반면 서울의 다른 지역 학교에선 중식 지원 비율이 73%에 달하기도 했습니다. 빈곤 혹은 복지 수요에 대한 체감은 상대적입니다. 누군가는 급식비를 못 내는 학생의 존재 자체를 상상하지 못한 채로 성인이 됩니다. 그러면서도 상대적인 빈곤감을 호소하기도 합니다. 중산층 자제가 부유층 자제를 보며 상대적 빈곤감을 토로하는 경우도 흔합니다. 반면 다른 누군가는 급식비를 못 내는 학생의 존재를 일상으로 여기면서 자랍니다. 누구나 자기 세계는 좁기 마련이고, 자기 경험을 바탕으로 세상을 이해하므로, 이는 자연스러운 현상입니다. 체감 혹은 통념에 따른 판단이 지닌 위험을 덜어주는 장치가 정확한 통계 분석입니다. 따라서 교육복지는 막연한 체감이 아닌 구체적인 숫자를 바탕으로 이뤄져야 합니다. 복지를 위한 통계 분석에 힘을 쏟게 된 것도 직선제 교육감 시대, 그리고 친환경 무상급식 시대의 변화입니다.

11년 전, 주민투표를 통해 도입된 친환경 무상급식은 차근차근 확대돼 올해부터는 모든 학교 및 유치원에서 무상급식이 이뤄집니다. 따라서 이제는 새로운 패러다임의 교육복지 의제가 필요합니다. 무상급식 도입이 그랬던 것처럼, 무상급식 이후 새로운 패러다임의 교육복지 의제 역시 교육계 안과 밖을 넘나드는 토론을 거쳐야 합니다. 학교와 사회를 아우르는 토론을 위해서는, 아무래도 더 많은 정치 사회적 관심이 쏠리는 방식으로 교육감 선출이 이뤄지는 쪽이 낫습니다. 교육감 직선제는 이 점에서도 장점이 있습니다.

세 번째는 학교 밖 사회 변화를 받아들이는 태도입니다. 임명제나 간선제 교육감 시절과 비교하면, 학생과 교사의 인권 및 성 평등 의식은 크게 나아졌습니다. 일차적으론, 학교 밖 사회가 달라졌기 때문입니다. 이차적으론, 학교가 이 같은 사회 변화를 받아들였기 때문입니다. 바로 이 대목에서 직선제 교육감의 장점이 있습니다. 선거 때문에라도 시민 전체를 의식해야만 하는 직선제 교육감은 사회 변화에 예민할 수밖에 없습니다. 직선제 교육감이 관선 교육감보다 유난히 더 민감한 감수성을 지니고 있어서가 아니라, 제도 자체가 그렇게 유인합니다.

최근까지도 서울시 내 일부 학교에선 학생 속옷 색깔을 규제하는 규정이 있었습니다. 교육이란 사람을 기르는 일이어서, 실험을 할 수 없습니다. 그래서 새로운 시도가 어렵고, 변화에 대한 저항도 강한 편입니다. 이런 특징이 관료제와 결합하면, 마땅히 바뀌어야 하는 인습마저도 온존하곤 합니다. 관료기구 바깥에서 교육감을 뽑으면, 낡은 인습을 바꾸는 데 효과적입니다. 서울시 내 학교에서 학생 속옷 규제는 이제 사라졌습니다. 교육행정이 학교 밖 사회 변화에 예민하게 반응하려면, 교육감을 직선제로 뽑는 쪽이 낫습니다.

노 작가 글은 저와 생각이 다른 부분도 있지만, 또 생각이 겹치는 부분도 있었습니다. 수학 및 정보교육의 중요성을 강조한 부분이 그렇습니다. 수학 및 정보교육은 기술이나 실용 목적만이 아닙니다. 단지 입시나 취업, 다른 경제활동을 위해 수학 및 정보교육을 받는 게 아닙니다. 서울시교육청은 '기초학력은 인권입니다'라는 광고 캠페인을 한 적이 있습니다. 기초학력에는 수리 능력도 포함됩니다. 수학 및 정보교육 역시 시민의 교양과 인권 차원에서 중요합니다. 즉, 대학에 가지 않는 학생도, 관련 분야에 취업할 뜻이 없는 학생도 기초 혹은 기본학력 차원의 수학 및 정보교육을 받을 권리가 있습니다. 사회 일각에서 수학 및 과학기술을 경제성장을 위한 도구로만 여기는 경향이 있다면, 이는 조선 시대 양반이나 봉건 귀족과 다름없는 전근대적인 행태입니다. 우리가 철학이나 역사를 익히는 이유가 단지 입시나 취업, 혹은 다른 경제활동 때문만이 아닌 것처럼, 수학 및 정보교육 역시 마찬가지입니다.

농경사회에서 살았던 선조들은 계절과 자연의 변화를 이해하면 "철이 들었다"고 했습니다. 당시엔 그게 중요한 교양이었습니다. 지금 우리 학생들은 숫자와 디지털 기기로 둘러싸인 세상에서 살아갑니다. 어쩌면 그들에겐 숫자와 디지털 기기가 자연이나 다름없습니다. 따라서 지금 우리 학생들에게 교양이란 숫자와 디지털 기기를 이해하는 힘입니다. 더 나아가면, 숫자와 디지털 기기에 대해 비판적으로 성찰하고 활용하는 힘입니다. 그러므로 기초 혹은 기본학력 차원의 수학 및 정보교육은 친환경 무상급식이 그랬던 것처럼 보편적으로 제공돼야 합니다.

특히 과학적 인식보다 감성적 호소에 지나치게 쏠리는 최근 상황에선, 자연과 사회를 비판적으로 이해하고 논리적으로 소통하는 역량이 절실해졌습니다. 과학적인 인식이 부실한 공론장에선, 단지 숫자로만 존재하는 이들, 즉 자기 언어를 갖지 못한 이들, 목소리가 작은 이들, 주류 감성과 동떨어진 이들이 소외돼 결국 불평등이 심화합니다.

이는 새로운 이야기가 아닙니다. 서울시교육청의 신년사, 취임사 등에서 반복해서 강조했던 내용입니다. 서울시교육청은 수학, 과학, 정보교육을 강화하는 구체적인 정책도 준비 중입니다.

다만 노 작가가 정보교육을 언급한 대목에서도 짚고 넘어갈 점은 있습니다. 한국은 중앙정부가 교육과정을 결정합니다. 노 작가 글과 달리, 교육감이 해당 지역의 교육과정을 결정할 권한은 없습니다. 정보 과목 역시 중앙 정부가 정한 범위 안에서 개별학교가 자율적으로 수업시수를 결정합니다. 교육감 직선제와 교육 내용의 편차를 연결 짓는 논리는 납득하기 어렵습니다.

그러나 교육감이 권한 바깥의 업무에 대해서 목소리를 낸 사례도 많습니다. 중요한 사안에 대해 중앙 정부에 건의하는 일도 흔합니다. 주민 직선 교육감은 관선 교육감보다 주장과 건의에 더 적극적일 수밖에 없습니다. 수학과 과학, 정보교육, 그리고 보편적인 기초학력 보장을 향한 변화를 촉구하는 목소리 역시 주민 직선 교육감이 더 힘있게 낼 수 있다고 봅니다.

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윤 대통령님, 교육감을 그렇게 해선 안됩니다 [넥스트브릿지]